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论环境法公众参与制度及完善 ——以“两山”理论发源地为视角

来源:时间:2021-07-30 09:34

摘要:“绿水青山就是金山银山”,浙江湖州是“两山”理论发源地,当地政府对环境保护的意识越来越强,取得的成果也越来越大,老百姓的幸福指数越来越高。但放眼全国,仍美中不足,近年来,我国经济发展迅速,区域发展不平衡,随之而来一些深层的矛盾日益凸显,如生态环境破坏问题给人们的生活带来的负面影响。伴随着环境问题影响的扩大化,政府及社会公众也越来越重视环保问题,环保意识与日俱增。当下,如何让“天更蓝、水更绿”?如何更好地进行环境保护已成为老百姓不可避免的热议话题。

在时代的不断发展和变化下,仅靠政府的单一力量已不能解决当今所面临的环境问题,许多发达国家已经在环境法中确立了公众参与环境保护的制度,并且越来越多的国家开始认识到环境保护中公众参与的必要性。因此,公众参与环境保护已经成为环保事业发展的内在要求,也是顺应时代发展的大势所趋。

关键词:“两山”理论;公众参与;环境保护;参与制度

 

一、从“两山”理论发源地看公众参与环境保护的重要性

余村--“两山”理论发源地,位于浙江省湖州市安吉的天荒坪镇西侧的一个小山村,因境内天目山余脉蜿蜓而得名。村域面积仅有4.86平方公里,叁面环山,山林面积6000余亩,一条小溪从中穿过。入眼就是翠绿一片的满山翠竹!获得奥斯卡奖项的影片《卧虎藏龙》其中的竹景拍摄地中国大竹海就位于此地

改革开放初期,村里办起了村办公司,由于石灰岩资源丰富,矿山开采厂、石灰厂、砖瓦厂、水泥厂都建了起来。这么小的一个村,开了10多家工厂,那时候在村民眼里,石头是宝贝,矿山是金山。随着开采规模不断扩大,山体被挖成了‘瘌痢头’,上世纪90年代初期,这里放眼望去看不到绿色,漫天灰尘,溪水黑得像酱油,污水直接排到土里,竹笋变小了,连千百年的银杏树也不结果了,农田根本种不了地,靠自然资源致富的余村人,因破坏自然付出了巨大的代价。

2005年8月15日,时任浙江省委书记习近平一行到余村调研,提出了“绿水青山就是金山银山”的英明论断。余村人痛定思痛,经过认真研究谋划,统一思想,一致决定:关闭全村所有矿山公司,调整发展模式,还余村绿水青山。余村开始向绿色发展的道路转型:成立农家乐服务中心,分批组织村民到外地考察农家乐,挤出村里所剩不多的集体资金修复冷水洞水库,整治村庄干道,改造农房立面和污水管网,因地制宜发展绿色生态种植、白茶、竹艺加工等产业……2008年,余村成为安吉县第一批美丽乡村精品村。现在的余村,好山好水好风景,每天都有全国各地的游客来游玩参观。

2020年3月30日,习近平总书记再次到安吉余村考察,如今的余村天也蓝、水也清、百姓生活美满富足,人们深情地争相向总书记诉说这十五年的发展变化。现在余村人都真正体会到了“绿水青山就是金山银山”。余村正成为安吉中国美丽乡村的一个旅游名片!

从理论视角看,“两山”理论包含着“既要绿水青山,也要金山银山”“绿水青山和金山银山绝不是对立的”和“绿水青山就是金山银山”叁个层次,从不同角度诠释了经济发展与环境保护之间的辩证统一关系。从两山理论的视角看,余村的一草一木、一山一水就是“绿水青山”,要以更加宽广宏大的视野,寻求乡村振兴与生态理念融合发展之路。余村的绿色发展之路就是余村人集体参与环境保护的典范。相信随着更多民众的参与,我们国家一定会出现更多的绿水青山为青山绿水增添更多的生机!

二、环境法公众参与制度概述

公众参与制度起源于古希腊,1969年美国颁布了《国家环境政策法》,首次将公众参与制度引进环境管理工作中。目前,国际上对于公众参与有着不同的理解,一些学者认为公众参与是环境法的一个基本原则,一些学者认为公众参与包含在民主原则之中。这些不同的理解,本质上还是一致的。通俗一点来说,公众参与制度是公众根据国家环境法律赋予的权利参与环境保护,是政府或者环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量,制定环境政策、法律、法规,确定开发建设项目的制度。同时,公众还可以有监督权,受到法律保护的权利。这样就使得公众参与原则得到确立,民主法治理念得到发展,公共环境权理论得到体现。

叁、我国环境法公众参与的现状

分析我国的环境保护法,可以发现公众参与的基本原则虽然已经确立,但是实践中却存在诸多的不足,主要表现如下:

首先,尽管从2019年起在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作,但公众的环境保护参与意识仍然淡薄。虽然人们已经意识到破坏环境可能会造成的严重后果,但在日常生活中,或是因为习惯所致,或是因为方便省事,仍然存在许多破坏环境的行为,例如乱扔垃圾、生活垃圾不能做到精准分类、一次性餐具的使用、乱砍滥伐、任意捕杀野生动物等。虽然人们知道这些行为会对环境造成危害,但是基于环境保护参与意识还不够,所以这些现象还是普遍存在。

其次,缺乏成熟的公众参与环境保护的制度。在我国现行法律中,公众参与环境保护的相关规定并不多,且规定偏原则性,不够具体。然而,随着我国环境问题的日益严重,公众行为在社会上的作用与影响也越来越大,而我国目前的相关制度却跟不上这种现状的变化,导致公众不知道以什么途径、什么方式或者参照哪一种程序来行使自己的权利,容易造成公众参与只存在于形式上的尴尬局面。

再次,欠缺有效的民间环境保护组织。显然,环境保护的开展已无法凭借一己之力,而是要靠社会各界的共同努力。民间环境保护组织相对普通公众而言,拥有更多的环境信息,有着更高的知识水平和技术手段,对于环境保护起着必不可少的作用。但是在我国,民间环境保护组织因存在准入门槛较高、资金短缺等问题,导致这样的组织很少,无法起到理想的效果。

最后,救济机制不完善。当环境权益受到损害时,公众有权提起诉讼,以维护自身的合法权益。但当前环境侵权案件的救济机制存在缺陷。一是环境侵权有别于其他侵权行为,其损害过程比较复杂,损害结果难以恢复,但司法救济只能保障公众事后维权,往往造成严重的环境危害,增加救济成本。二是维护自身环境权益要求公众具备相应的专业知识,但部分公众文化水平偏低,无法全面掌握侵权信息,很难凭借自己的力量维护合法权益。

四、我国环境法公众参与制度的完善

(一)完善公众环境立法参与制度

1. 建立健全相关法律制度

随着公众环保意识的提升,法律制度的建立健全是公众参与的重要前提。应积极推动公民环境权列入宪法,将其规定为公众的基本权利,明确环境权的法律地位;在环境保护法中进一步明确环境公众参与的权利,保障公民积极参与;制定各项单行法律法规,结合各种地方性规章、环境标准,形成系统的法律体系。只有在法律制度这个源头上得到保障,公众才会有发言权,才会更加积极地投入到环境保护的大潮中。

2. 完善立法听证制度

立法听证制度是公众表达意见、提出建议的重要途径。有些国家将立法听证作为法律生效的必要条件,请求召开听证会的主体不仅包括政府,公众和公司也包括在内,以保障听证会的公平公正,真正实现民主立法。我国当前的听证制度仍以政府主导为主,公众无权决定听证会是否举行,听证程序由政府决定,且公众意见缺乏影响力。为有效发挥立法听证的意义,应尽力于完善立法听证制度,打破政府主导的单一形式,由政府和公众讨论决定听证机制,提高公众参与立法听证的主动性,保障公众参与环境立法的规范性和科学性。

(二)完善公众环境行政参与制度

1. 建设全面的环境公众参与机制

应健全公众参与环境行政的制度,由原本依靠末端参与转变为前端防范、中端监督、末端测评等全方位参与。一是规定公众参与事项的范围,并明确其参与程序,激励公众参与环境决策的全过程,消除事后参与的缺陷。二是推广新型公众参与环保模式,除传统途径外,可建立相应的网络平台,允许公众和环境专家参与环境问题处理的过程,充分了解公众的想法,站在公众的立场上解决问题。叁是转变政府的执法观念与方式,环保部门要改进自身观念和工作模式,更有效地进行环保工作。

2. 健全民意调查机制

民意调查有利于体现政治民主,提升政府环境决策的科学性和适用性。尤其对于存在环境污染风险的项目,在批准建设之前,必须广泛征求公众意见,利用网站、媒体等方式与公众互动讨论,并科学制订参与的程序和方式,组织论证会、听证会,使得政府环境决策符合环境利益,保障公众环境权益。此外,为激励公众参与的主动性,应搭建交流平台为公众提供意见表达渠道,收集公众的观点与建议,并及时就相关问题进行讨论,保障公众持续参与环境保护的权益。

(叁)完善公众环境司法参与制度

1. 引入公益诉讼机制

一是优化环境公益诉讼制度,加大对公民的鼓励政策。一方面对诉讼主体的资格作出调整,另一方面为环境公益诉讼提供一定的经济帮助,促使社会组织顺利完成诉讼事项;二是由于环境侵权比较特殊,诉讼双方存在信息不对称的问题,应对诉讼中的举证责任分配进行调整,保障诉讼过程的公平正义。

2. 强化环境犯罪刑事治理的公众参与

我国法律规定,除特殊情况,只有检察机关才能向审判机关发起环境刑事诉讼,而公众自诉有严格的约束条件,且自诉案件不包括环境犯罪案件。而环境犯罪通常后果相当严重,更会对后代人造成侵害。正是因为这样的原因,应该赋予公众对环境犯罪提起诉讼的权利。

五、结语

“环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福。”拥有天蓝、地绿、水净的美好家园,是每个中国人的梦想。在环境保护问题中,公众是不可忽视的重要力量。虽然我国的环境法中公众参与制度取得了一定的进步,但在具体的实施细则以及公众自身利益等方面还存在着不足,阻碍了环境治理的力度。所以我国政府必须深刻认识到这一点,结合我国的实际情况,不断吸收借鉴国外的优秀制度及经验,制定出适合我国社会发展的公众参与制度;同时,要加强环境保护的宣传教育工作,努力调动社会各方面的积极性,充分发挥公众参与环境保护的力量,共同为建设环境友好型社会而努力。

 

浙江广诚律师事务所  潘彬芬

                    徐俊新